Lo statuto dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (UNHCR) fu adottato dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel 1950 e fu seguito, un anno dopo, dalla Convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati. È proprio in questa Convenzione che si trova il fondamento della protezione internazionale dei rifugiati, supervisionata dall’UNHCR.
Elementi chiave della protezione internazionale
| Concetto giuridico | Descrizione normativa |
|---|---|
| Definizione di rifugiato (Art. 1) | Persona con fondato timore di persecuzione per razza, religione, nazionalità o opinione politica, fuori dal proprio Paese. |
| Non-refoulement (Art. 33) | Divieto assoluto di respingere un rifugiato verso luoghi dove la sua vita o libertà sarebbero minacciate. |
| Burden-sharing | Principio di condivisione equa dei costi e degli oneri di accoglienza tra gli Stati Membri. |
Indice dei contenuti
- Strumenti giuridici della protezione internazionale: la Convenzione di Ginevra
- Il principio di non-refoulement: l’articolo 33
- Il concetto di burden-sharing nella gestione dei flussi
- La protezione internazionale come strumento politico
- Evoluzione storica del mandato UNHCR e protocollo del 1967
- Sfide attuali nella protezione dei rifugiati e crisi umanitarie
Strumenti giuridici della protezione internazionale: la Convenzione di Ginevra
Innanzitutto, l’articolo 1 della Convenzione di Ginevra fornisce la definizione di rifugiato, che si applica a qualsiasi persona che ha un fondato timore di persecuzione per motivi di razza, religione, nazionalità o opinione politica, che si trova al di fuori del Paese di cui è cittadino e non può avvalersi della protezione di tale Paese, oppure non può o non vuole tornarvi a causa di tale timore. Questa definizione è restrittiva, poiché non tiene in considerazione altri motivi di persecuzione (come l’orientamento sessuale) o altre situazioni che possono portare un individuo ad allontanarsi dal suo Paese (povertà, carestia, cambiamento climatico, oppressione governativa, conflitti interni e internazionali).
Infatti, all’epoca della Convenzione, le potenze occidentali volevano limitare i propri obblighi nei confronti dei potenziali richiedenti asilo e ciò si riflette anche nel mandato dell’UNHCR: l’Alto Commissario, con un mandato di tre anni rinnovabili, viene incaricato di occuparsi esclusivamente della protezione dei rifugiati presenti in Europa, escludendo la possibilità di assistenza internazionale a coloro che non avessero attraversato un confine internazionale. Il compito principale dell’UNHCR è quello di identificare i rifugiati, dare loro documenti di viaggio e di ricercare soluzioni permanenti ai loro problemi. Queste soluzioni vengono descritte nella Convenzione e sono:
- Il rimpatrio nel Paese d’origine, dopo il ripristino delle condizioni di sicurezza, con il consenso del rifugiato;
- L’integrazione nel Paese nel quale il rifugiato ha cercato asilo;
- Il reinsediamento in un Paese di secondo asilo.
Il principio di non-refoulement: l’articolo 33
Il diritto più rilevante all’interno della Convenzione, divenuto anche norma consuetudinaria, è il principio non-refoulement (non respingimento), cioè il diritto del rifugiato a non essere rimpatriato in uno Stato dove c’è il rischio di persecuzione, ed è stabilito dall’articolo 33 della Convenzione.
Questo principio si applica anche a coloro che sono entrati illegalmente nello Stato ospitante, purché abbiano motivazioni valide; tuttavia, questo principio non si applica ai responsabili di crimini di guerra, di gravi crimini di diritto comune o di azioni contrarie ai fini e ai principi delle Nazioni Unite.
Il concetto di burden-sharing nella gestione dei flussi
Tuttavia, la Convenzione non specifica come i costi relativi all’accoglienza debbano essere ripartiti tra gli Stati, facendo sì che quelli geograficamente vicini ad aree che generano grandi flussi di rifugiati abbiano gravi oneri, sia economici, sia politici.
Alcuni sostengono che esista una responsabilità collettiva degli Stati Membri di ripartire in maniera equa i costi, grazie al cosiddetto principio del burden-sharing (condivisione dei costi e degli oneri). Ad esempio, gli stati del Sud del mondo si sono resi disponibili ad accogliere circa l’80% dei rifugiati, a fronte di agevolazioni e aiuti economici.
La protezione internazionale dei migranti come strumento politico
Nel corso della Guerra Fredda, gli USA concessero asilo a migliaia di persone in fuga dall’URSS per motivi propagandistici, poiché la concessione d’asilo significava riconoscere le violazioni dei diritti umani perpetrate dai competitor sovietici. Per limitarne questa modalità d’uso, lo statuto dell’UNHCR ne afferma il carattere non politico e umanitario, evitando di interferire nelle questioni interne e rispettando il principio di sovranità degli Stati.
Evoluzione storica del mandato UNHCR e protocollo del 1967
L’UNHCR è organo sussidiario dell’ONU e agisce sotto l’autorità dell’Assemblea Generale, la quale elegge l’Alto Commissario su nomina del Segretario Generale. Nel corso degli anni, la questione dei rifugiati ha assunto una certa preminenza nell’ambito della sicurezza nazionale, e ciò ha portato all’ampliamento delle attività dell’organizzazione e all’espansione universale del suo mandato, grazie al Protocollo addizionale del 1967, che elimina i vincoli temporali e geografici della Convenzione di Ginevra. Nel 1958, l’AG ha anche creato l’Executive Commitee of the Programme of the UNHCR (ExCom), per l’approvazione dei programmi di assistenza e l’approvazione del budget.
L’espansione della membership dell’ONU, tuttavia, con le crescenti divergenze d’opinione tra membri, ha portato alla marginalizzazione dell’istituzione e alla crescita del potere degli Stati donatori, poiché la maggior parte del finanziamento arriva dagli Stati (meno del 2% proviene dal bilancio assicurato dal budget dell’ONU). I maggiori donatori, tra i quali gli USA, vincolano l’attività dell’organizzazione, la quale segue motivazioni geopolitiche e interviene maggiormente in contesti di crisi umanitarie di maggiore interesse per l’Occidente.
La prima grande crisi in cui l’organizzazione è intervenuta fu quella dell’esodo di 200.000 persone dall’Ungheria verso Austria e Jugoslavia, a seguito dell’invasione dell’Armata Rossa nel 1956. L’UNHCR riconobbe gli ungheresi in fuga come rifugiati e ciò permise il raggiungimento di una soluzione: il rimpatrio in Ungheria o il reinsediamento in un Paese di secondo asilo.
Negli anni ’60, a seguito del processo di decolonizzazione, l’organizzazione ha ampliato le proprie attività di protezione anche ai rifugiati provenienti dai Paesi interessati da questo processo, come quelli africani. È proprio per questo che si è giunti all’adozione del Protocollo sui rifugiati del 1967, che eliminò i limiti sia geografici sia temporali stabiliti dalla Convenzione. Ad oggi, gli Stati che hanno ratificato l’uno e/o l’altro documento sono 147.
A partire dagli anni ’80, tuttavia, i Paesi occidentali iniziarono a preferire una politica di contenimento dei rifugiati nella regione di origine, soprattutto a causa della grave recessione economica, dell’affermazione di governi conservatori e per la difficoltà a gestire l’accoglienza di un crescente numero di persone.
Gli anni ’90 sono stati il fulcro di gravi crisi umanitarie, come nei Balcani e in Africa subsahariana. La risposta della comunità internazionale fu altamente selettiva, e, inoltre, gli stati del Nord del mondo iniziarono a adottare politiche d’asilo sempre più restrittive. Infatti, nei primi anni 2000, il totale delle domande rifiutate è arrivato all’85%.
Sfide attuali nella protezione dei rifugiati e crisi umanitarie
Oggi accade sempre più spesso che si ricorra all’espulsione dei rifugiati o al loro mantenimento in campi profughi dalle condizioni inumane e degradanti. Inoltre, gli Stati oggi seguono due tendenze principali:
- L’intervento diretto nei cosiddetti Stati fragili, per fornire assistenza e protezione alle vittime di guerra;
- Forme di protezione temporanea, seguite da rimpatri.
Questi due aspetti sono fortemente in contrasto con i principi stabiliti dalla protezione internazionale dei rifugiati.
L’UNHCR può intervenire attivamente in ogni situazione di crisi che coinvolge la popolazione civile, anche in assenza dell’attraversamento di un confine internazionale, adoperando una protezione preventiva. Nonostante ciò, non è aumentata la protezione effettiva, poiché, da parte degli stati occidentali, c’è un forte disinteresse e spesso si limitano solo a fornire aiuti umanitari.
Nel 2002, l’Assemblea Generale ha adottato un’Agenda per il rafforzamento della protezione internazionale dei rifugiati. L’applicazione di questa Agenda è stata in larga parte disattesa, non essendo nemmeno vincolante. Inoltre, l’attacco terroristico alle Torri Gemelle del 2001 e la guerra al terrorismo hanno ulteriormente indebolito il regime di protezione internazionale, in quanto gli Stati hanno iniziato a considerarli come una minaccia alla sicurezza, temendo che tra di loro potessero trovarsi terroristi.
Nonostante tutto ciò, l’organizzazione non è da considerarsi come un mero strumento dei Paesi più ricchi, dato che la stessa ha apertamente criticato il comportamento dei maggiori donatori e le loro politiche d’asilo restrittive. L’organizzazione è in costante ricerca di un equilibrio tra le richieste degli Stati più influenti e la necessità di applicare il proprio mandato in maniera efficace e imparziale, per garantire la tutela internazionale dei rifugiati.
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