La Conferenza di Stoccolma sull’Ambiente Umano del 1972 ha visto la partecipazione di 113 Stati per discutere di un’integrazione degli obiettivi di protezione dell’ambiente con gli obiettivi di sviluppo economico e sociale. Tra i temi in agenda, vi era l’obiettivo di fornire una soluzione definitiva al problema dell’assenza di un’organizzazione mondiale dedicata alla protezione dell’ecosistema. In questo contesto, il Programma delle Nazioni Unite per l’ambiente (UNEP) è stato promosso come organizzazione ambientale globale con il compito di coordinare gli interventi in materia.
Quali sono le funzioni principali dell’UNEP?
| Funzione | Descrizione dell’obiettivo |
|---|---|
| Monitoraggio | Valutazione dello stato dell’ambiente mondiale e dei programmi ONU. |
| Elaborazione normative | Sviluppo e promozione del diritto ambientale internazionale. |
| Diffusione informazioni | Scambio di dati scientifici in collaborazione con la comunità internazionale. |
| Coordinamento istituzioni | Rafforzamento delle interazioni tra le varie convenzioni ambientali. |
| Capacity building | Assistenza tecnica e supporto per i Paesi in via di sviluppo. |
Indice dei contenuti
Le Nazioni Unite e l’ambiente
La proliferazione delle istituzioni ambientali prese avvio negli anni ’70 del secolo scorso, consolidandosi definitivamente negli anni ’90. Il tema dell’ambiente è entrato a far parte degli obiettivi della politica estera di molti Stati e ciò ha portato anche le Nazioni Unite ad occuparsi maggiormente di questo tema. Tuttavia, la questione ambientale è stata trattata come tema trasversale, inserendosi tra le competenze di varie agenzie e organismi dell’ONU; infatti, circa 250 enti si occupano di ambiente a livello regionale e globale, oltre a più di 1000 accordi multilaterali sull’ambiente.
L’evoluzione del regime delle politiche ambientali internazionali è scandita da tre tappe fondamentali, coincidenti con altrettante conferenze dell’ONU:
- La Conferenza di Stoccolma sull’Ambiente Umano del 1972, che ha dato vita all’UNEP;
- La Conferenza sull’Ambiente e lo Sviluppo, a Rio nel 1992, che ha portato alla creazione della Commissione sullo Sviluppo Sostenibile e della Convenzione sul Cambiamento Climatico e la Desertificazione;
- La Conferenza delle Nazioni Unite sullo Sviluppo Sostenibile, nuovamente a Rio nel 2012, conclusasi con un documento che mira a riformare la struttura dell’UNEP.
Nascita e caratteristiche dell’UNEP
Già durante la Conferenza di Stoccolma del 1972 si era cercata una soluzione per il coordinamento delle politiche ambientali internazionali, soluzione trovata nella creazione dell’UNEP. La proposta di creare un’agenzia autonoma per l’ambiente, con capacità di prendere decisioni vincolanti, fu avanzata dagli Stati dell’Europa settentrionale. Non trovando ampio consenso, la proposta che andò per la maggiore, sostenuta soprattutto dagli USA, fu quella dell’istituzione di un programma sussidiario dell’Assemblea Generale dell’ONU e del Consiglio Economico e Sociale. L’UNEP ha una scarsa autonomia, in quanto l’AG, a cui l’UNEP deve rivolgersi qualora voglia prendere delle decisioni, può rifiutare le sue proposte.
L’UNEP non ha una membership universale: il suo Consiglio di governo consta di 58 membri eletti dall’AG, scelti sulla base del principio dell’equa rappresentanza territoriale, con un mandato di 4 anni e che si riunisce ogni due. L’ufficio centrale del Segretariato è collocato a Nairobi, capitale del Kenya. Ciò fa dell’UNEP l’unico organismo dell’ONU la cui sede principale è ubicata in un Paese in via di sviluppo.
Un’altra caratteristica dell’UNEP riguarda la natura volontaria dei finanziamenti: il budget regolare dell’ONU contribuisce solo per il 4% dei suoi fondi, i quali provengono per la maggior parte dai finanziamenti del Fondo Ambientale. Tutti gli Stati membri dell’ONU e gli enti non governativi sono chiamati a contribuire su base volontaria al Fondo. A causa di questi vincoli finanziari, l’UNEP ricorre all’appoggio di altre organizzazioni. Inoltre, lo staff è costretto a impegnarsi nel tentativo di promuovere donazioni da parte di enti pubblici e privati riguardo a temi ambientali specifici.
Le funzioni dell’UNEP
Le funzioni dell’UNEP, stabilite nel 1972, sono rimaste pressoché inalterate nel tempo. La sua principale funzione è quella di agire per la protezione dell’ambiente globale, costituendo un punto di riferimento per le iniziative delle istituzioni internazionali e dei governi.
I suoi compiti principali sono raggruppati in cinque obiettivi:
- Monitoraggio: l’UNEP ha il compito di monitorare lo stato dell’ambiente mondiale, nonché l’implementazione e l’efficacia dei programmi ambientali dell’ONU;
- Elaborazione di standard, norme e politiche internazionali: fa riferimento al ruolo di guida nei negoziati internazionali sull’ambiente, poiché ha l’incarico di promuovere e sviluppare il diritto ambientale internazionale;
- Acquisizione e diffusione delle informazioni: l’UNEP ha il compito di facilitare l’acquisizione, la valutazione e lo scambio di informazioni in campo ambientale e lo staff collabora con la comunità scientifica internazionale;
- Coordinamento delle istituzioni internazionali che si occupano di ambiente: riguarda il coordinamento dei programmi ambientali dell’ONU, giacché viene richiesto all’UNEP di rafforzare le interazioni tra convenzioni ambientali e convenzioni che trattano indirettamente questioni ambientali;
- Capacity building: significa monitorare l’impatto delle politiche sui Paesi in via di sviluppo e di assicurare la compatibilità tra i programmi promossi dall’UNEP e le priorità di quei Paesi. A questi ultimi l’UNEP ha, inoltre, il compito di fornire assistenza tecnica.
I risultati e gli ostacoli
Riguardo la funzione di monitoraggio, l’UNEP ha promosso la nascita e lo sviluppo di istituzioni in campo ambientale e ha ottenuto risultati positivi anche nella sua funzione di diffusione di dati, svolgendo anche un ruolo cruciale nei negoziati di importanti accordi ambientali. Il suo contributo è stato determinante per la conclusione della Convenzione di Vienna per la Protezione dello Strato dell’Ozono e del Protocollo di Montreal volto a limitare la produzione e l’uso delle sostanze che riducono lo strato di ozono. Nonostante questi risultati, l’UNEP ha dovuto affrontare difficoltà tecniche, ostacolato dalla resistenza di alcuni Stati a rendere trasparenti le politiche ambientali.
Per la funzione di capacity building, l’UNEP è diventato un punto di riferimento tra i Paesi in via di sviluppo, nel campo della preparazione e delle loro posizioni nei negoziati ambientali e nella fase di applicazione delle norme stabilite. Un esempio è fornito dalla Cina: l’UNEP ha contribuito a costruire istituzioni e regolamenti in materia ambientale nel Paese e a rafforzare l’Agenzia Statale per la protezione dell’ambiente. Anche in questo campo si riscontrano limiti, in quanto l’iniziativa proposta dall’UNEP di coinvolgere gli organi giudiziari nell’applicazione di leggi e regolamenti ambientali è stata ostacolata dai Paesi in via di sviluppo, che considerano ciò un’interferenza nella loro politica interna.
Gli ostacoli principali all’attività dell’UNEP derivano da tre fattori:
- Il vincolo interno principale è, senza dubbio, il carattere volontario del budget, che rende la disponibilità di fondi non prevedibile e ostacola la progettazione di lungo termine. La volatilità del budget è dovuta soprattutto ai frequenti cambiamenti di atteggiamento degli USA, anche se la crisi finanziaria globale ha ulteriormente limitato la disponibilità di fondi;
- Un altro vincolo è la struttura organizzativa dell’UNEP: essa possiede un apparato burocratico molto articolato, con molteplici unità e divisioni scarsamente comunicanti tra loro. La mancanza di meccanismi di coordinamento tra i dipartimenti rallenta il processo decisionale e indebolisce la coerenza delle politiche;
- La crescita esponenziale del numero delle istituzioni multilaterali che si occupano di ambiente, e la parziale sovrapposizione dei rispettivi campi di intervento, hanno rappresentato un ulteriore ostacolo al funzionamento delle istituzioni ambientali coordinate dall’UNEP.
Proposte di cambiamento
La proposta più radicale per il rafforzamento dell’UNEP è stata avanzata nel 2002 dall’allora presidente Chirac e consisteva nella trasformazione dell’istituzione in un’organizzazione mondiale per l’ambiente. Lo stesso Consiglio dell’UE si è fatto portavoce di questa proposta, promuovendo la costituzione di un’agenzia specializzata dell’ONU come emanazione dell’UNEP. Questa proposta prevedeva anche una membership universale, un mandato rafforzato rispetto a quello dell’UNEP e meccanismi di finanziamento adeguati e stabili da parte degli Stati membri.
Una proposta alternativa e meno ambiziosa fu avanzata in preparazione della Conferenza di Rio del 2012: essa mirava a preservare la natura dell’UNEP come programma dell’ONU e il suo mandato originario, ma allargandone la membership a tutti gli Stati membri dell’ONU e prevedendo un incremento delle risorse finanziarie. Delle due proposte, discusse a Rio nel 2012, ha prevalso quella meno ambiziosa, che ha comunque ampliato la membership.
Conclusione
In conclusione, l’UNEP si può considerare come un forum per la discussione e lo scambio di informazioni tra Stati e il coordinamento di iniziative internazionali. La sua funzione di monitoraggio ha consentito di ridurre notevolmente i costi di transazione richiesti dall’applicazione degli accordi. Esso ha anche facilitato la nascita di istituzioni e reti di esperti su cui si basano gli accordi sull’ambiente; ha promosso norme per la protezione ambientale e ha costruito consenso intorno all’urgenza della cooperazione internazionale sul tema dello sviluppo sostenibile.
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